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水电博弈环保

水电博弈环保
  金沙江“环评叫停风暴”被一些水电界人士认为是国家发展政策和管理体制的一次严重冲突,而在环保界则赢得了喝彩   ■记者 孙滔 王莉萍   9月25日,号称西部又一“能源心脏”、西电东送的标志性工程云南小湾水电站首台机组投产发电。 华能集团旗下的小湾水电站位于云南省南涧县与凤庆县交界的澜沧江中游河段,总装机容量420万千瓦,完全投产后每年可保证发电量190亿千瓦时。其坝体十分宏伟,坝高294.5米,是世界首座300米级的混凝土双曲拱坝。   这意味着,饱受环保人士对移民问题非议的小湾电站已经顺利“闯关”,其争议也只能是“余音袅袅”了。   而就在这几天,非政府组织重庆市绿色志愿者联合会(简称绿联会)会长吴登明正在等候国家发改委对其关于金沙江水电环评的行政复议书的回应。尽管他发给环保部的行政复议书已经撤回,协调完毕,但是“国家发改委难逃其咎,需要回复其复议申请”。吴登明告诉《科学新闻》。他同时透露,武汉海事法院已经接受了绿联会的诉讼书。   近几年,金沙江水电与环保问题一直是业界和环保组织交锋的焦点,公众也对此关注颇多。   即使是远在滇西的小湾水电站开始投产的消息,一样在公众中掀起了波澜。在某门户网站相关新闻的跟贴中,有人并不支持水电站的建设:“还没人来骂水电站?”“你知道长江以及长江支流的上游建了多少水电站吗 ”也有人认为水电开发是好事:“如果不修水电站,国家就因为缺电而去修火电站,谁对环境危害大?水电站除了对洄游性鱼类有影响,算是清洁能源了。”   水电站开发及其环保问题引发的争议涉及到水电公司、政府、公众、环保组织、研究人员、媒体等各个利益相关方。而各利益相关方之间的博弈,使得水电环保风云变幻莫测。   在中国水电有关环保问题的一系列事件中,最引人注目者当属今年夏天金沙江水电项目叫停事件。   双双叫停   6月12日,环保部给华电和华能两大集团分别下发通知,即《关于暂停审批中国华电集团公司建设项目环境影响评价文件的通知》和《关于责令金沙江龙开口水电站停止建设的通知》。   环保部称,华电集团公司鲁地拉水电站工程在建设项目环境影响评价文件未获批准的情况下,于2009年1月实施截流,进入主体工程施工,该行为违反了《环境影响评价法》的规定。因此,在鲁地拉水电站工程达到整改要求之前,暂停审批该公司除新能源开发和污染防治之外所有建设项目环境影响评价文件。   此外,环保部在通知中称,华能旗下的金沙江龙开口水电站未经该部环境影响评价审批,已于2009年1月实现大江截流,大坝主体工程进入混凝土浇筑阶段,且截至2009年5月上下游主围堰已基本建成,同样属违法行为。因此,责令华能立即停止该项目主坝工程建设,并尽快报告工程建设的具体进展情况及主要生态环境影响,以便妥善处理“未批先建”违法问题;同时应配合有关部门对金沙江中游全流域水电开发进行补充论证,给出科学的结论和方案,待结论明确后再按规定程序重新报环保部审批项目环评。   在国家政策大力支持水电的大环境下,这次“环评叫停风暴”被一些水电界人士认为是国家发展政策和管理体制的一次严重冲突,而在环保界该动作则赢得了大声喝彩。   不过,还有环保人士对于仅仅叫停这两个水电站并不满意。7月14日,吴登明寄出一份行政复议申请书,行政复议申请人为绿联会,被申请人是环保部。该行政复议申请书称:“环保部所作的上述行政处罚美中不足、存在瑕疵,未全面准确适用环境影响评价法,明显违背行政处罚法规定,与依法行政、严肃执法的要求不相符合,在事实上掩饰、放纵了某些环境违法行为。”   绿联会认为,环保部应当严肃追究未批先建违法单位及其负责人的法律责任;在水电工程全面停工后,对治理环境损害等善后事宜妥善处理;重新从法律层面考量目前通行的水电建设主体工程与前期工程分两步环评的惯例,撤销原国家环保总局、国家发改委在《关于加强水电建设环境保护工作的通知》中与环境影响评价法相抵触的部分等。   据吴登明的代理律师夏军称,这是国内首例由环保社团提起的公益行政复议案件。   不仅如此,8月20日,吴登明还将两份民事起诉书送至武汉海事法院,被告是云南华电鲁地拉水电有限公司和华能龙开口水电有限公司。   吴登明透露,武汉海事法院接受了绿联会的诉讼书,但能否立案还要经过最高法院,因为这样的公益诉讼目前没有法律依据,也没有类似的案例,“不过,武汉方面有推动的意愿和积极性”。在吴登明看来,没有公益诉讼,就谈不上法律的公正性,他希望法院能够立案,打破这类事件没有公益诉讼的坚冰。   复议之辩   吴登明发出行政复议申请书之后约半个月,7月30日,环保部环评司司长祝兴祥与他有过一次长达两小时的面谈,吴登明说,他对这次会面“感到非常满意”,“没想到祝司长会亲自出面”。此外,与环保部有密切关系的中华环保联合会和重庆市环保局也分别与吴登明进行了沟通。   沟通的结果是,绿联会撤回了对环保部的行政复议申请。吴登明说,鉴于环保部表示要进一步严格把关和采取相应措施,维护《环境影响评价法》的权威,监督金沙江中游水电站建设的有序进行,“绿联会申请行政复议的大部分目的已经实现”。   8月24日,绿联会收到来自环保部的《行政复议终止决定书》,但这起公益行政复议案件还未结束,吴登明还在等待来自发改委的回复。他告诉《科学新闻》,发改委认为其不是行政复议的直接利害人,但“我们在长江的下游,我们认为是代表了受害人”。发改委应该对之复议,“如果他们拒绝复议的话,我们向北京中级人民法院提交诉讼……我们可以告他不作为。如果他们违法拒绝我们的请求,就要诉诸法庭,双方都要出庭的。”吴登明说。   早在吴登明发出针对环保部的行政复议申请书之际,作为力挺水电开发的一名“马前卒”(云南省大众流域管理研究及推广中心主任于晓刚语)、中国水力发电工程学会副秘书长张博庭很快发表博文嘲讽绿联会等环保组织,称要给环保组织普及法律知识。吴登明随即把行政复议申请书全文发给媒体“以正视听”,而张博庭又撰文对该申请书进行批评。   吴登明告诉记者,把复议申请书全文公布到媒体之后,媒体虽然会对环保部有意见,但对利益巨头是有劲使不上。至于水电界,有一些反对的声音,如张博庭就表示反对。对此,吴登明说:“我们不评论他。我们的立场没有任何的利益背景,张博庭有没有?我们没有必要计较。”   实际上,张博庭和吴登明在水电环保中已经体现出了截然不同的态度,或许也可以反映水电开发支持者和反对者在认识上的巨大差异。   绿联会的行政复议申请书称,目前长江上游金沙江段的水电建设,呈现明显的过度开发甚至是掠夺式恶性开发的态势。而张博庭则认为:“该说法太不严肃,到目前为止,金沙江尚未有建成投产的水电站,开发程度还是为零。”吴登明则告诉《科学新闻》,他本意是想表示“不是过度开发,是规划有过度开发”的意思。   对于“金沙江修建多个梯级水电站,实行高强度开发和高坝蓄水,势必改变原有的河流生态环境”的说法,张博庭认为不足以叫停水电站。在他看来,生态环境经常要改变,“我们应该用发展的眼光看待生态环境,要知道全世界都是这样开发利用河流的。”   吴登明认为,金沙江梯级水电站的建设,会降低重庆三峡水库的蓄水保证率,使得长江流域水土流失更加严重。张博庭则说,所有上游水库所蓄的水量,最终还都要流经下游的三峡水库,而梯级水库的总蓄水能力越高,人们调节水资源的能力也就越强,而水电建设利用河流的水流能量发电,可以减少河水对边坡的冲蚀能力,从而最终减小该河流域的水土流失。建设金沙江水电站的目的之一,正是要减少三峡水库的泥沙。   未批先建   在金沙江水电环评叫停中,被叫停的水电公司辩称“按照流行观点,水电建设的开工定义与众不同——水电项目的开工,被认为仅是指大江截流和坝体建设”。张博庭则表示,这不是什么流行的观点,而是原电力部和国家计委的规定,是中国包括世界上很多国家水电建设一直沿用的管理方式。   环保组织对这一观点多有批评,称水电公司可以借此先搞前期项目,造成霸王硬上弓。吴登明对这种“管理方式”就很难认同:“批准水电企业开展前期工作,就相当于批准水电工程变相开工建设。因为,‘三通一平’之类的现场施工活动,势必改变生态环境原状,影响环境,是主体工程不可分割的一部分,已超出工程前期准备的本来含义。”   而张博庭的回应是,但凡批准前期工作的工程,都是一定要上马的工程。在批准它开展前期工作的时候,该项目的规划环境评价实际上已经有明确结论。按照《环境影响评价法》的规定,今后该工程的项目环评可以适当简化。   参与鲁地拉水电站工程环评报告审查的四川大学环境科学研究所副所长黄川友教授告诉《科学新闻》:“按照规定,通过环评主体工程才能开工。什么是正式开工呢?当时环保总局先通过前期工作环评。很多准备工作也要做。第一个阶段只是前期勘探建设准备,在正式项目通过之前,只能干审查设计约定范畴的工程。超出的即违规。现在重审轻管,管理这方面人太少了。”   针对绿联会行政复议申请书中“在项目获得核准前实施大规模的水电工程建设,并企图通过‘钓鱼工程’,倒逼备受质疑的虎跳峡龙头电站上马”的质疑,张博庭说:“虽然已经规划好的虎跳峡工程建设确实出现了一点变化,但金沙江的水电开发规划是在几十年前就确定了,而且当年黄万里、李锐、陆钦侃等人反对建设三峡的一个重要原因就是认为应该先建设虎跳峡工程。”   诸如金沙江流域的水电工程差不多都被环保人士质疑存在“未批先建”问题,对此,中国水利水电科学研究院副院长、国家大坝委员会主席贾金生认为,所谓“未批先建”与“先建未批”,是由于建设与管理过程中“审批程序分级多而复杂”造成的。   贾金生举出的案例同样是位于金沙江流域的工程——溪洛渡电站,该电站投资几百亿元,水利规划、水资源规划都符合要求,两省也都已经同意,其前期工作包括修桥、隧洞、移民等准备工作,这时候投入已经很大。   “截流之前还要经过总理批准,这个时候总理批和不批都是两可的。”贾金生说,“各种各样的审批程序,太多太复杂,就看哪个层次未批了。可能是中间某个环节未批,但(环保组织)说‘未批先建’,不符合实际。”   环保挑战   贾金生认为发展中国家的水电环评不能完全按照发达国家要求,毕竟社会经济发展程度不一样,而且,环评部门“有时候会临时提出要求”,他说:“国家要大胆一些,需要在气候变化与能源需求之间定下来。国家在问题认识上不科学、不坚定。”   国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝在9月的一个水电相关会议就指出:“现在各种各样的理论都出来了,很多是拍拍脑瓜就说或者人云亦云,有时一个人说一句话就成真理了,政府机关没有能力一一甄别,到底科学不科学,我认为还是要拿出科学数据、科学论证。”   水电站建设过程中涉及部门众多,也使水电工程左右为难,在目前的体制下,水利部、发改委、环保部、能源局、林业局、地方政府等多个单位都有各自立场,其博弈过程甚是复杂。其中企业的角色是颇为被大众关注甚至质疑的。贾金生认为:“企业是被动的,这是国家体系不完善的问题,现在要求企业负全责,而‘实际企业不能负全责’,因为水电还是国家的事情,应该国家来批,然后企业介入,在国家框框内运作,中国则是反着走的,靠企业来推动,自下而上,推动各级批准。”   从10月1日起,《规划环境影响评价条例》开始施行。这一条例施行的目的,是为了提高规划的科学性,从源头预防环境污染和生态破坏,促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展。显然,这一条例也将对水电开发产生影响。   实际上,如何在发展水电的同时减少对环境的负面影响,也是今后的一大挑战。水电站不可能在短期内就能对所有预期作出判断。   环评细则   《规划环境影响评价条例》第8条:对规划进行环境影响评价,应当分析、预测和评估以下内容:(一)规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响;(二)规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响;(三)规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系。   第11条称,环境影响篇章或者说明应当包括下列内容:(一)规划实施对环境可能造成影响的分析、预测和评估。主要包括资源环境承载能力分析、不良环境影响的分析和预测以及与相关规划的环境协调性分析。(二)预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。主要包括预防或者减轻不良环境影响的政策、管理或者技术等措施。环境影响报告书除包括上述内容外,还应当包括环境影响评价结论。主要包括规划草案的环境合理性和可行性,预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和有效性,以及规划草案的调整建议。   第25条则提到规划环境影响的跟踪评价:规划环境影响的跟踪评价应当包括下列内容:(一)规划实施后实际产生的环境影响与环境影响评价文件预测可能产生的环境影响之间的比较分析和评估;(二)规划实施中所采取的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施有效性的分析和评估;(三)公众对规划实施所产生的环境影响的意见;(四)跟踪评价的结论。 (责任编辑:罗园) 文章来源:http://it.sohu.com/20091014/n267350026.shtml

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